Доцільність рішень державних органів не є предметом судового контролю

Суди не можуть самостійно оцінювати можливі екологічні наслідки зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Такий висновок зробив ВС в постанові №826/14951/18.

Верховний Суд

Іменем України

Постанова

20 березня 2019 року                      м.Київ                            №826/14951/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді — КРАВЧУКА В.М., суддів: АНЦУПОВОЇ Т.О., СТАРОДУБА О.П. —

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 17.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4.12.2018 у справі за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю «Навігатор комплект» до Держгеонадр про забезпечення позову,

І. РУХ СПРАВИ

1. 13.09.2018 ТОВ «Навігатор комплект» звернулося до ОАСК із заявою, в якій просило забезпечити позов шляхом зупинення дії наказу Держгеонадр №310 від 7.09.2018 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4769 від 27.04.2016, наданого ТОВ «Навігатор комплект» із метою геологічного вивчення, у тому числі ДПР з подальшим видобуванням нафти й газу на базі Майницької площі до вирішення по суті

адміністративної справи за позовом, що подаватиметься ТОВ «Навігатор комплект» про визнання протиправними дій та скасування акта індивідуальної дії.

2. Заяву подано в порядку, передбаченому ч.2 ст.150 КАС — до пред’явлення адміністративного позову.
3. 14.09.2018 ТОВ «Навігатор комплект» було подано додаток до заяви про забезпечення позову з додатковими доказами.
4. Ухвалою ОАСК від 17.09.2018 було задоволено заяву про вжиття заходів забезпечення позову та зупинено дію зазначеного наказу.
5. Не погодившись із зазначеним рішенням, Держгеонадр подала 3.10.2018 апеляційну скаргу на ухвалу ОАСК від 17.09.2018.
6. За результатами оскарження постановою Шостого ААС від 4.12.2018 було відмовлено в задоволені апеляційної скарги, а ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.
7. 03.01.2019 Держгеонадр подала касаційну скаргу, яка надійшла до ВС 9.01.2019, в якій просила скасувати ухвалу ОАСК від 17.09.2018 та постанову Шостого ААС від 4.12.2018 та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.
8. Ухвалою ВС від 4.02.2019 було відкрито касаційне провадження та дано строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
9. 22.02.2019 від заявника надійшов відзив.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судом першої інстанції встановлено, що 27.04.2016 Держгеонадр видано, а ТОВ «Навігатор комплект» отримано спеціальний дозвіл на користування надрами №4769 на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку

родовищ з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) на базі Майницької площі, за винятком ділянки надр Залужанського родовища.

11. Дозволом обумовлено джерело фінансування робіт — недержавні кошти. Строк дії спеціального дозволу — 20 років.
12. Згодом, Держгеонадр видала наказ №310 від 7.09.2018, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4769 від 27.04.2016, наданого ТОВ «Навігатор комплект» з метою геологічного вивчення, у тому числі з дослідно-промисловою розробкою з подальшим видобуванням нафти, газу природного Майницької площі, за винятком ділянки надр Залужанського родовища.
13. Цим же наказом ТОВ «Навігатор комплект» надано 30 календарних днів для усунення порушень, викладених у листі Державної екологічної інспекції від 30.07.2018 №2/1-4-4981.
14. У зв’язку з бажанням оскаржити зазначений наказ ТОВ «Навігатор комплект» було подано заяву про забезпечення позову в порядку ч.2 ст.150 КАС.
15. Заяву обґрунтовано тим, що в разі невжиття судом заходів забезпечення позову існує реальна загроза заподіяння шкоди майновим правам та інтересам підприємства через втрату інвестицій, що призведе до невиплат заробітної плати значній кількості працівників, а фактичне зупинення технологічного циклу бурових робіт може призвести до спричинення аварійних техногенних ситуацій, у тому числі забруднення ґрунтових вод та земель, що прилягають до свердловини.
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обставина ймовірного анулювання спеціального дозволу внаслідок невиконання вимог наказу №310 від 7.09.2018, навіть у випадку подальшого скасування судом наказу, свідчить на користь того, що для відновлення порушених майнових прав потрібно буде докласти значних зусиль або відновлення таких прав стане неможливим.
17. Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 30.05.2011 №615 прямо не передбачено процедури відшкодування втрат/збитків суб’єкта господарювання внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, а лише зазначено, що в разі визнання судом незаконним зупинення дозволу строк дії дозволу вважається таким, що автоматично подовжений на строк незаконного зупинення (п.22 Порядку).
18. Суди взяли до уваги, що у випадку зупинки робіт існує реальна загроза втрати інвестиційних коштів через порушення виробничого циклу та втрати свердловини без можливості її відновлення.
19. Суди також ураховували, що процес буріння свердловини забезпечується шляхом залучення значної кількості трудових ресурсів, а зупинення розробки свердловини може значною мірою негативно вплинути на фонд оплати праці, що, у свою чергу, призведе до порушення права на оплату праці третіх осіб, які не є стороною спірних правовідносин.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Державна служба геології та надр у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх такими, що прийняті з порушенням норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні заяви.
21. Зазначає, що спосіб задоволення судами

заяви про забезпечення позову є тотожній предмету спору між ТОВ «Навігатор комплект» та Держгеонадр.

22. Уважає, що судами не досліджено в повному обсязі чи дійсно порушено права підприємства та не наведено обґрунтувань, у чому саме полягають обставини, передбачені в ч.2 ст.150 КАС.
23. Суд виходив з припущень щодо настання негативних наслідків для підприємства як підрядника за договором генерального підряду на створення свердловини №312 Майницької площі і що товариство, можливо, понесе витрати на проведення робіт, пов’язаних із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усунення її наслідків.
24. У той же час відповідно до п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ від 30.05.2011 №615, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов’язку проводити на ділянці надр роботи, пов’язані із запобіганням виникнення аварійної ситуації або усунення її наслідків.
25. Також зазначалося, що підприємство провадить широке коло видів господарської діяльності, це спростовує висновки суду про неможливість здійснення госпдіяльності в разі відмови в забезпеченні позову.
26. Від ТОВ «Навігатор комплект» надійшов відзив на касаційну скаргу. Вважає ухвалу правомірною. Зазначає, що відповідач не навів жодних законних підстав для зупинення дії спеціального дозволу, а також установлення завідомо нездійсненний термін для усунення недоліків. Зупинення робіт на свердловині завдасть більше шкоди та призведе до неможливості її відновлення.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. ВС, перевіривши й обговоривши доводи

касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у ст.341 КАС, дійшов таких висновків.

28. Відповідно до ст.60 Кодексу про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт щодо геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення дотримання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов’язків щодо охорони надр, установлених законодавством.
29. Відповідно до п.2 ч.2 ст. 63 кодексу орган державного гірничого нагляду має право в порядку, встановленому законодавством, припиняти роботи, пов’язані з користуванням надрами, у разі порушень відповідних норм і правил.
30. До вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову. Забезпечення позову — це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду в спірні правовідносини, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбачених у законі.
31. Відповідно до ч.2 ст.150 КАС забезпечення позову допускається, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка

звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

32. Насамперед Суд звертає увагу на те, що ТОВ «Навігатор комплект» у своїй заяві виражає незгоду з прийнятим Держгеонадр наказом №310 від 7.09.2018, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4769 від 27.04.2016. Незважаючи на те що цей наказ є предметом спору, його копії у справі немає. В оскаржуваних судових рішеннях суди змісту цього наказу не досліджували, як і не досліджували підстав його ухвалення.
33. Щодо можливих порушень технологічного циклу та загрози виникнення аварійних ситуацій Суд зазначає, що відповідно до п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ від 30.05.2011 №615, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов’язку проводити на ділянці надр роботи, пов’язані із запобіганням виникнення аварійної ситуації або усунення її наслідків.
34. Суд зважає на те, що суди не є установами з питань техногенної та іншої безпеки (відповідну кваліфікацію мають спеціальні державні органи, серед яких органи державного гірничого нагляду), тому не можуть самостійно оцінювати можливі екологічні наслідки зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Водночас доцільність рішень державних органів не є предметом судового контролю. Суд не може підміняти собою відповідний державний орган.
35. Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, то Суд звертає увагу на те, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
36. Насамперед Суд звертає увагу на те, що ТОВ «Навігатор комплект» у своїй заяві виражає незгоду з прийнятим Держгеонадр наказом №310 від 7.09.2018, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4769 від 27.04.2016. Незважаючи на те що цей наказ є предметом спору, його копії у справі немає. В оскаржуваних судових рішеннях суди змісту цього наказу не досліджували, як і не досліджували підстав його ухвалення.
37. Щодо можливих порушень технологічного циклу та загрози виникнення аварійних ситуацій Суд зазначає, що відповідно до п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ від 30.05.2011 №615, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов’язку проводити на ділянці надр роботи, пов’язані із запобіганням виникнення аварійної ситуації або усунення її наслідків.
38. Суд зважає на те, що суди не є установами з питань техногенної та іншої безпеки (відповідну кваліфікацію мають спеціальні державні органи, серед яких органи державного гірничого нагляду), тому не можуть самостійно оцінювати можливі екологічні наслідки зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Водночас доцільність рішень державних органів не є предметом судового контролю. Суд не може підміняти собою відповідний державний орган.
39. Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, то Суд звертає увагу на те, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе

можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.

36. Відповідно до ст.1173 Цивільного кодексу шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, АРК або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
37. У разі оскарження відповідного акта суб’єкта владних повноважень особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.
38. Безумовно, рішення чи дії суб’єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб’єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди й мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу на те, що відповідно до ст.150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
39. Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд утрутився в компетенцію Держгеонадр, зупинив дію наказу та фактично дав можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами. Суд фактично погодився зі збереженням стану триваючого порушення (на думку відповідача) вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем.
40. Відповідно до ч.1 ст.351 КАС підставами для

скасування судових рішень повністю або частково й ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

41. Викладене свідчить про те, що оскаржувані рішення ухвалені з істотним порушенням норм процесуального права, а саме — ст.150 КАС, а тому їх слід скасувати й у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити.

Керуючись стст.343, 349, 351, 355, 356 КАС, ВС

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр задовольнити повністю.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 17.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4.12.2018 скасувати.

Відмовити в задоволені заяви ТОВ «Навігатор комплект» до Держгеонадр про забезпечення позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

 ДЖЕРЕЛО