Вивчення нової категорії

Вищий адміністративний суд вивчив та узагальнив практику застосування адмінсудами положень закону «Про доступ до публічної інформації». У першій частині документа наведено вибіркове статистичне спостереження розгляду справ, пов’язаних із застосуванням цього закону, а також зосереджено увагу на проблемах визначення предметної й територіальної підсудності зазначеної категорії справ та юрисдикції адмінсудів щодо останніх.

Потреба в роз’ясненні

Зміни в інформаційному законодавстві призвели до виникнення нової категорії адміністративних спорів — між запитувачами публічної інформації та її розпорядниками щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності, розв’язання яких відповідно до ст.23 закону здійснюється в порядку адмінсудочинства.

Офіційна статистична звітність адмінсудів не дає можливості відстежити кількісні показники розгляду адміністративних справ, пов’язаних із застосуванням закону. У зв’язку з цим здійснено вибіркове статистичне спостереження.

Так, за інформацією, наданою Він­ницьким апеляційним адмінсудом, з 10.05.2011 до 1.06.2012 цим судом переглянуто 15 постанов у справах, пов’язаних із застосуванням закону, з яких 10 — залишено без змін, 4 — скасовано, 1 — змінено. Житомирським апеляційним адмінсудом переглянуто 8 справ, рішення у 3 з яких — скасовано. Дніпропетровським апеляційним адмінсудом переглянуто 3 судові рішення, з яких 1 — скасовано. Донецьким апеляційним адмінсудом переглянуто 27 справ, рішення у 7 з яких — скасовано. Севастопольським апеляційним адмінсудом переглянуто 24 постанови, з яких 7 —скасовано.

Статистичні показники дають можливість зробити висновок, що досліджувана категорія справ є нечисленною. Однак скасування в апеляційному порядку кожного третього судового рішення свідчить про те, що окремі норми процесуального та матеріального закону потребують більш детального аналізу та роз’яснення.

За приписами ч.2 ст.4 Кодексу адміністративного судочинства, юрисдикція адмінсудів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Застосування принципу тлумачення від попереднього правового явища до наступного і навпаки дає можливість отримати правовий припис про те, що юрисдикцію суду щодо розв’язання спору може бути визначено й законом.

Частиною 3 ст.23 закону встановлено, що оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації здійснюється відповідно до КАС.

Аналіз та синтез указаних норм дозволяє зробити імперативний правовий висновок про те, що на будь-які спори про оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації, які виникають у правовідносинах, урегульованих законом, поширюється юрисдикція адмінсудів.

Водночас у правозастосовній діяльності судів виникали труднощі при визначенні юрисдикції адмінсудів щодо поширення їх компетенції на спори про оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації.

Згідно з висновками, зробленими судами під час розгляду зазначених спорів, такі проблеми спричинені неузгодженістю окремих положень закону та КАС щодо поширення юрисдикції адмінсудів на спори, серед сторін яких відсутній суб’єкт владних повноважень.

Так, у законі вказане інше, ніж у КАС, визначення суб’єкта владних пов­новажень. На наш погляд, зазначена позиція є помилковою з урахуванням такого.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.13 закону суб’єктом владних повноважень є органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання.

Пунктом 7 ч.1 ст.3 КАС передбачено, що суб’єкт владних повноважень — це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в т.ч. на виконання делегованих повноважень.

Диспозицією зазначеної норми в КАС визначено всіх суб’єктів владних повноважень, тому сфера дії цієї норми повністю охоплює сферу дії норми, яка міститься в п.1 ч.1 ст.13 закону, оскільки диспозиція норми в законі містить менший перелік суб’єктів владних повноважень та не передбачає інших суб’єктів, ніж ті, які визначені в КАС.

Аналіз указаних норм права та правових висновків, отриманих у результаті тлумачення вказаних норм права, сфера дії однієї з яких повністю охоплює сферу дії іншої, дає можливість зробити висновок, що таке правове визначення суб’єктів владних повноважень за законом не впливає на визначення юрисдикції спору, оскільки незалежно від того, якою нормою визначено суб’єкта владних повноважень, такий спір належатиме до юрисдикції адмінсудів.

Користуючись неузгодженістю…

Найбільше труднощів щодо визначення судової юрисдикції спорів зазначеної категорії в судовій практиці виникало у зв’язку з тим, що згідно зі ст.13 закону розпорядниками публічної інформації можуть бути не лише суб’єкти владних повноважень, а й юридичні особи та суб’єкти господарювання.

Зокрема, відповідно до пп.2—4 ч.1, ч.2 ст.13 закону розпорядниками пуб­лічної інформації є:

• юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету АРК, — стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

• особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи

надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, — стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків;

• суб’єкти господарювання, які зай­мають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями;

• суб’єкти господарювання, які володіють: інформацією про стан довкілля; інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян; іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (є суспільно необхідною інформацією).

Перелічені розпорядники публічної інформації не є суб’єктами владних повноважень, тому в судовій практиці виникали проблеми щодо визначення юрисдикції спорів, у яких відповідачами були такі особи.

У зв’язку з цим у перші місяці дії закону були випадки відмови судами першої інстанції у відкритті провадження у справі відповідно до п.1 ч.1 ст.109 КАС, оскільки зазначені розпорядники публічної інформації не є суб’єктами владних повноважень, а тому суди вважали, що такий позов не належить розглядати в порядку адмінсудочинства.

Ці помилки виправляли суди апеляційної інстанції з посиланням на ч.3 ст.23 закону, відповідно до якої оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС (ухвала Харківського окружного адмінсуду від 12.07.2011 №17299319. Ухвалу скасовано ухвалою Харківського апеляційного адмінсуду від 21.11.2011 №22026087).

Проте і наразі цією неузгодженістю користуються відповідачі, заявляючи клопотання про закриття провадження в адмінсправах, мотивуючи це відсутністю у відповідача статусу суб’єкта владних повноважень. Як показує практика, суди відмовляють у задоволенні таких клопотань (ухвали Донецького окружного адмінсуду від 8.06.2012 №24835460, Харківського окружного адмінсуду від 5.06.2012 №24445950).

Отже, юрисдикція адмінсудів поширюється на всі спори щодо правовідносин, пов’язаних із доступом до публічної інформації, в яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність розпорядників публічної інформації, в т.ч. й у разі, якщо такими розпорядниками є несуб’єкти владних повноважень.

Правильне правозастосування

Вивчення судової практики показує, що запровадження цих новел ускладнює визначення юрисдикції суду щодо вирішення справ цієї категорії на стадії відкриття провадження.

Статтею 107 КАС установлено, що на стадії відкриття провадження у справі суддя з’ясовує, чи належить розглядати позовну заяву в порядку адмінсудочинства.

На цій стадії щодо відповідачів, які не є суб’єктами владних повноважень, визначити належність справи до юрисдикції адмінсуду в окремих випадках досить складно.

Так, не завжди з матеріалів позовної заяви можна встановити, що юридична особа фінансується з державного чи місцевого бюджету, а суб’єкт господарювання займає домінуюче становище на ринку, тощо. Ці обставини здебільшого можна встановити лише під час розгляду справи. Також суди враховують, що такі відповідачі є розпорядниками публічної інформації не щодо всієї інформації, а лише стосовно тієї, яка визначена законом і якою вони володіють.

На нашу думку, на стадії відкриття провадження в такій справі необхідно з’ясувати, яку інформацію не надано позивачу і, якщо ця інформація є публічною, то такий спір в будь-якому випадку належить до юрисдикції адмінсудів незалежно від відповідача у спорі, навіть якщо інформація не є публічною, але позивач суб’єктивно вважає її такою.

Тому, на наш погляд, суд, установивши, що запитувана інформація не є публічною в розумінні закону або відповідач не є розпорядником такої інформації, повинен відмовити в позові.

У результаті вивчення судової практики встановлено, що суди неоднаково вирішують питання щодо юрисдикції суду в разі встановлення того, що позов заявлено до особи, яка не є суб’єктом владних повноважень та розпорядником публічної інформації.

Так, у справі за позовом Особи до Донецької дирекції УДППЗ «Укрпошта» про протиправну відмову в задоволенні запиту на інформацію та зобов’язання відшкодувати завдану моральну шкоду суди відмовили в задоволенні позову. Зокрема, ухвалу суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що позивач є розпорядником інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них (ухвала Донецького апеляційного адмінсуду від 25.07.2012 №25464016).

На наш погляд, таке правозастосування є правильним, оскільки всі спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації належать до юрисдикції адмінсудів. Якщо ж така інформація не є публічною або відповідач не є розпорядником публічної інформації, то в таких випадках необхідно відмовляти в задоволенні позову незалежно від того, є відповідач суб’єктом владних повноважень чи ні.

Суди також повинні відмовляти в задоволенні позову, який пред’явлено з вимогою щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо її ненадання, якщо під час судового розгляду буде встановлено, що позивач зажадав у відповідача інформацію відповідно до законів «Про інформацію», «Про звернення громадян» тощо.

У зв’язку з цим, на наш погляд, якщо заявлено позов щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо ненадання такої інформації, позивач не може, за правилами ч.1 ст.51 КАС, змінити позовні вимоги та зажадати від суду вирішення питання щодо неотримання інформації відповідно до законів «Про інформацію» та «Про звернення громадян», адже в такому разі це є не зміною предмета або підстави позову, а пред’явленням позову з новими вимогами, юрисдикція якого визначається за загальними правилами, встановленими КАС.

Аналіз та синтез

Предметна підсудність адмінсправ визначається за правилами ст.18 КАС. Аналіз та синтез цієї норми дає можливість зробити висновок, що, за загальним правилом, така підсудність визначається залежно від сторони у справі, зокрема якщо стороною у справі є орган державної влади, інший державний орган, орган влади АРК, обласна рада, Київська, Севастопольська міські ради, то такі справи підсудні окружному адмінсуду. Якщо ж стороною у справі є орган місцевого самоврядування, крім зазначених вище, а державний орган не є стороною у цій справі, то така справа підсудна місцевому загальному суду як адмінсуду.

З досліджуваних матеріалів справ убачається, що в судів не виникає проб­лем із визначенням предметної підсудності справ зазначеної категорії, в яких стороною є суб’єкт владних пов­новажень.

Під час вирішення цього питання суди застосовують положення ст.18 КАС: справи, в яких відповідачем є орган місцевого самоврядування, підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам, а ті, в яких відповідач — орган державної влади, інший державний орган, орган влади АРК, обласна рада, Київська, Севастопольська міські ради, — окружним адмінсудам.

Однак у судовій практиці виникають проблеми щодо визначення предметної підсудності, якщо розпорядник публічної інформації не є суб’єктом владних повноважень, тобто не належить до органів, визначених у ст.18 КАС. До того ж ця стаття не встановлює підсудності справ зі спорів щодо правовідносин, пов’язаних із доступом до публічної інформації.

У зв’язку з цим предметна підсудність справ, у яких відповідач як розпорядник публічної інформації не є суб’єктом владних повноважень, визначається з урахуванням положень ч.5 ст.18 цього кодексу — за вибором позивача.

Територіальна підсудність адмінсправ визначається за правилами ст.19 КАС. Відповідно до ч.1 цієї статті адмінсправи вирішуються адмінсудом за місцезнаходженням відповідача.

Водночас необхідно враховувати, що справи з приводу оскарження актів індивідуальної дії, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об’єднань), вирішуються за вибором позивача адмінсудом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи — позивача, або адмінсудом за місцезнаходженням відповідача (ч.2 ст.19 КАС). Отже, за цими правилами визначається територіальна підсудність справ, у яких відповідачами є суб’єкти владних повноважень, що є розпорядниками публічної інформації.

Справи, в яких відповідачем є розпорядник публічної інформації, що не є суб’єктом владних повноважень, територіально підсудні за місцезнаходженням відповідача (ч.1 ст.19 КАС). Тому помилковим є визначення територіальної підсудності таких справ за вибором позивача з посиланням на ч.4 ст.19 КАС.